La vieja tradición de separar la política y la administración como dos esferas distintas pero continuas del proceso dinámico del Estado, ha cristalizado en la división de las funciones estatales entre expresión de voluntad estatal (política) y la ejecución de esa voluntad (administración), sobretodo en aquellas personas que tratan afanosamente de deslindar las dos acciones, a fin de evitar el manejo personal de los asuntos estatales, debido al clientelismo y al manejo de los cargos públicos como botín electoral.

Pero la extensión del papel del Estado en la sociedad moderna, la creciente delegación -o ‘entrega’- de decisiones políticas y de autoridad de las corporaciones populares y legislativas -ya por complejidad del tema, por transacciones o negociaciones- al Ejecutivo hicieron cada vez más evidente el hecho de que la política y la administración se entretejen, llevando a borrar tales fronteras y enfatizar en el estudio de la actividad política y el papel de la burocracia en el proceso de toma de decisiones.

En nuestro medio, algunos investigadores han dedicado su tiempo al análisis de la participación de los administradores públicos en la formulación de las políticas y la influencia de las elites tanto públicas como privadas en la toma de decisiones administrativas: Sepúlveda (1970), Ocampo (1972), Ocampo Zamorano (1978); Ogliastri y Dávila (1985), Dix (1967), Dayne (1968), Leal (1973) y Walton (1970), entre otros, destacándose el minucioso y paciente trabajo, de Álvaro Echeverri U. Elites y Proceso Político en Colombia 1950-1978.y recientemente M. Gutierrez (2009) en: Elites y Educación en Colombia; todos con metodologías diferentes y respetables.

El enfoque del Estado como entidad que instrumenta y actúa en representación de grupos de interés que se acomodan en el aparato gubernamental, en representación de fracciones o clases sociales ha sido totalmente rebasado por el de verlo como escenario de actores políticos con intereses propios y cualificados. Y por lo tanto hace necesario que se examine cuidadosamente el papel de los administradores públicos y sus relaciones entrecruzadas con los diferentes sectores corporativos, legislativos y de la empresa privada, para ver cómo interactúan en los grupos minoritarios que toman las decisiones esenciales para la sociedad, es decir, descubrir las redes en las cuales interactúan en la urdimbre del poder.

Y para ello, es vital ir más allá de la formalidad de las organizaciones que se contempla en la descripción de las funciones del burócrata o en el marco legal de su competencia, o en el cumplimiento mínimo de las condiciones contractuales que nos brindan lo jurídico.

El desarrollo de la Administración ya nos han brindado explicaciones sobre el comportamiento informal de los individuos en las organizaciones, lo que nos permite esperar que los hombres no funcionen por los canales de la eficiencia, la legalidad y la racionalidad, como lo quiso bosquejar Max Weber con su ideal tipo de burocracia que parte del respeto de la autoridad en la guarda disciplinada de las relaciones jerárquicas, del “conducto regular” y del tratamiento impersonal de las normas, donde no tiene cabida el criterio personal nacido de la motivación individual o de las negociaciones, derivadas del control que tiene el burócrata sobre su área.

Weber no considero las estructuras informales y las redes, que se desarrollan por las relaciones sociales de los individuos en las cuales trata de satisfacer sus propias necesidades; y por ello, su modelo no es adecuado para comprender el papel de la burocracia colombiana, donde aun priman elementos de autoridad carismática o patrimonial, basados en el liderazgo personal, en el carisma del cargo o en la apropiación personal de recursos y aun de metas institucionales.

Esta realidad nos lleva consecuentemente a reconocer en el Estado colombiano, formas vetustas de organización por la falta de modernidad política que comienza precisamente con la abolición de los privilegios y prerrogativas del sistema feudal heredados del absolutismo-: como el patrimonialismo y el caciquismo, y la versión moderna de ellos a través del clientelismos; lo que derivan los comportamientos venales y corruptos y los favoritismos, con los cuales el funcionario juega en su cargo para mantener un status quo, o ampliar su área de dominio, por encima de los intereses de la colectividad de la organización donde se encuentra empleado, no importando para ello la ocupación necesaria de altos cargos, pues, esta posibilidad de comportamiento se filtra por toda la estructura llegando hasta la base misma de la pirámide jerárquica.

Los individuos o los grupos establecen de acuerdo a sus intereses personales, sus propias estrategias de negociación, basadas en el uso de instrumentos que la organización misma procesa, como los recursos materiales, monetarios, humanos y de información, de cuyo uso medido se aprovechan para influir en la toma de decisiones. Influencia que se ve desfavorecida por la rigidez organizacional, y la deficiencia de la coordinación de actividades, situación que usualmente se nota en la toda la administración pública, (incluida la universitaria), y que la mayoría de los casos se acompaña también, de un espíritu de camaradería, donde la complicidad genera los grandes lazos de amistad, y donde todo es permisible, pues, al fin todos deben y se pagan silencios. Y ante ello, no hay estatutos, ni normas que no se pueden ‘interpretar’ o cambiar, con tal de dar paso a los intereses de los grupos o de satisfacer intereses individuales, dando como resultado las famosas organizaciones ‘atrapadas’ o ‘capturadas’, para el servicio particular de unos pocos y de espaldas al bien general y al servicio público.